中共北京市委农村工作委员会北京市农村工作委员会关于进一步深化本市农村集体产权制度改革发展壮大农村集体经济的若干意见

2018-11-10 17:01  

京农发〔2017〕33号

相关各区区委、区人民政府: 

为贯彻落实《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(中发〔2016〕37号)和市委关于落实中央巡视组对北京市开展巡视“回头看”反馈意见整改方案的要求,进一步深化全市农村集体产权制度改革,发展壮大农村集体经济,经市委、市政府同意,特制定本意见。 

一、总体目标和工作原则 

(一)总体目标。通过深化改革,加快构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度,积极探索农村集体经济有效实现形式,有效保护和发展农村集体经济组织成员的合法权益。从现在起到2020年末,完成农村集体资产清产核资,加强农村集体资产监管,建立农村集体资产动态监管机制;基本完成剩余难点村和重点乡镇的集体产权制度改革任务;加强农村集体经济组织规范管理,建立健全农村集体经济管理制度,规范农村集体资产股权(股份)管理,完善集体资产股东股权(股份)管理系统,进一步赋予农民对集体资产股份权能;全面落实好集体经济组织成员的集体收益分配权和对集体经济活动的民主监督管理权利,形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系;积极探索创新集体经济发展途径,促进农村集体资产保值增值,不断发展壮大农村集体经济。 

(二)工作原则 

——把握正确改革方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,依法保障农村集体经济组织市场主体地位,完善农民对集体资产股份权能,把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点,促进集体经济发展和农民持续增收。 

——坚守法律政策底线。坚持农民集体所有不动摇,不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了,防止集体资产流失;坚持农民权利不受损,不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了,防止内部少数人控制和外部资本侵占。坚持男女平等的基本国策,保证男女同股同权,同股同利。严格依法办事,妥善处理各种利益关系。 

——尊重农民群众意愿。尊重基层实践,充分发挥农民主体作用,支持农民创新创造,把选择权交给农民,确保农民知情权、参与权、表达权、监督权,真正让农民成为改革的参与者和受益者。 

——坚持党的领导。坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇,农村集体经济组织要在党组织的领导下开展各项工作,紧紧围绕巩固党在农村的执政基础深化农村集体产权制度改革,确保农村集体经济组织依法依规运行,逐步实现共同富裕。 

二、进一步开展清产核资,全面加强集体资产监督管理 

(三)开展清产核资,进一步摸清底数。要按照农业部的统一部署和安排,在原有工作基础上,对资源性资产、经营性资产和公益性资产全面进行清产核资。已经完成农村集体产权制度改革的乡镇、村集体经济组织,应进一步巩固清产核资成果,核实农村集体资产,完善集体资产管理制度。尚未完成产权制度改革的乡镇、村集体经济组织,要全面清查集体资产情况,重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等,查实存量、价值和使用情况,做到账证相符和账实相符。 

(四)建立健全集体资产监管制度。在清产核资基础上,建立健全集体资产台账,结合农村集体资产产权年检制度,进行年度清查核实,并利用农村集体“三资”监管平台,实行信息化、规范化和常态化动态管理;集体资产承包、租赁、出让经营时,要严格履行民主程序,签订规范的书面合同并公开合同履行情况;实行财务预决算制度,规范财务开支审批程序;落实好财务公开制度,定期公开财务收支情况,重大事项要随时公开,各区要进一步细化完善公开内容,创新公开办法,采取纸质、电子媒介以及村务公开栏等多种方式,真正让农民群众看得明白;土地补偿费要纳入账内核算,严格实行专户存储、专账管理、专款专用;强化集体经济审计工作,对集体资产量大的乡村集体以及土地补偿费、村集体拆迁补偿款、集体经济收入、上级转移支付资金等农民群众关注度较高的科目,要进行重点审计,实行年度审计全覆盖,主管部门要积极与纪检监察、审计等相关部门沟通配合,抓好审计问题的整改落实,建立健全责任追究制度。 

三、全面推进和深化改革,强化农村集体经济组织规范管理 

(五)全面推进和深化村级集体产权制度改革。因地制宜推进剩余村的村级集体产权制度改革。对于有经营性资产,但存在成员界定难度大、历史遗留问题多、产权关系相对复杂等问题的村,要积极探索创新,坚持问题导向,攻坚克难,采取经营性资产量化方式完成改革;对于前期仅完成清产核资和成员界定的村,要继续深化改革,进一步采取量化股份的方式,完成股份合作制改革;对于经营性资产少,而集体山场等旅游资源相对较多的村,可以依法将山场等资源性资产确权到集体经济组织成员,再与社会资本开展合作,盘活利用集体闲置资产,发展乡村旅游产业,增加农民收入。已经完成改革但集体股比例较高的村,要按照以成员股为主的要求,通过深化改革,逐步降低集体股比例,具体比例由本集体经济组织成员民主讨论决定。 

(六)稳步推进乡镇级集体产权制度改革。有集体经营性资产的乡镇集体经济组织,要加快推进乡镇级集体产权制度改革。近期要重点推进“一绿”“二绿”及重点城镇化地区的乡镇集体产权制度改革。集体经营性资产规模较大且实行乡镇和村两级所有、两级核算的乡镇集体经济组织,要积极推进以村集体为团体股东的经营性资产股份合作制改革;实行乡镇一级所有、一级核算的乡镇集体经济组织,要加快推进直接以集体经济组织成员个人为股东的股份合作制改革。集体净资产较少的乡镇,可结合本地实际,加大镇域统筹力度,在明晰乡镇和村两级产权关系的基础上,通过多种形式的股份合作,由乡镇集体经济组织统筹发展集体产业。 

(七)加强农村集体经济组织登记管理。全市农村集体经济组织作为特别法人,按照本市现有规定进行登记注册。村经济合作社和改革后成立的村股份经济合作社,乡镇合作经济联合社和改革后成立的乡镇股份合作经济联合社等农村集体经济组织应到区农村合作经济经营管理部门进行登记注册。集体产权制度改革后成立企业的,到工商部门登记注册,取得营业执照。同时,其作为农村集体经济组织应到区农村合作经济经营管理部门进行备案。农村集体经济组织法定代表人、经营地址、联系方式、组织章程等重要事项发生变化的,要及时到登记注册部门办理变更登记和备案手续。 

(八)健全内部机构,明确管理职责。改革后在工商部门登记为集体所有制(股份合作)企业的,要按照《北京市农村股份合作企业暂行条例》的要求,建立健全内部管理机构,完善企业法人治理机制。在农村合作经济经营管理部门登记的农村股份经济合作社,应参照上述规定,建立健全管理架构,明确各机构的管理职责和权限。成员(股东)数量较多的集体经济组织可以设立成员(股东)代表大会。凡涉及本农村集体经济组织发展和成员(股东)利益的重大事项,应召开成员(股东)大会或者成员(股东)代表大会进行讨论,执行一人一票的投票决策机制,经民主讨论通过后方可做出决议。董(理)事会是农村集体经济组织的常务决策机构和管理机构,对成员(股东)大会负责。主要职责是组织实施本农村集体经济组织发展规划,负责资本经营、资源开发、管理服务等日常管理工作,董(理)事会可根据发展需要聘请职业经理人并授权其负责经营管理活动。监事会是农村集体经济组织的内部监督机构,监督董事、经理和其他管理人员的经营管理行为,检查业务、财务等有关情况,审查股东提出的重大质疑事项。 

(九)按时换届选举,严格履行选举程序。积极探索推进农村集体经济组织成员(股东)代表、董(理)事会及监事会换届选举与村“两委”换届选举工作同步进行,提倡有成员(股东)身份的村民代表经民主决策自动成为成员(股东)代表。董(理)事会、监事会成员与具有集体经济组织成员身份的村“两委”班子、村务监督委员会成员可以交叉任职,提倡农村集体经济组织负责人由村党支部书记兼任。农村集体经济组织章程中应明确换届选举的时间安排、选举方式、工作程序、选举条件等,并严格执行。区委农工委、区农委和农村合作经济经营管理部门根据本区实际,共同负责指导组织全区农村集体经济组织换届选举工作,要从严把握成员(股东)代表以及理事会、监事会成员的选举条件。乡镇党委、政府负责组织本乡镇内农村集体经济组织的换届选举工作。    

(十)理顺分配关系,大力推进按股份分配。认真处理好集体积累和分配的关系。已经完成农村集体产权制度改革的农村集体经济组织要加大按股份分配力度。加快由实物分配向按股份分配转变,逐步减少实物分配,切实防止在集体收益分配中产生侵害农村集体经济组织成员权益等不正之风。农村集体经济组织要根据当年经营情况提出分配方案,其中应明确规定集体股的分配标准。分配方案要经成员(股东)大会或者成员(股东)代表大会审议通过后方可实行。进一步规范收益分配,不得举债进行分配,确保集体经济可持续发展。各乡镇农村合作经济经营管理机构要加大对集体收益分配的审计监督力度。 

(十一)严守集体所有制底线,保障集体成员权益。农村集体资产受法律保护,禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分。加强对农村集体经济组织在改革过程中设立公司的监管,农村集体经济组织及其下属企业,投资参股、控股、设立公司的,应到区经管部门进行备案。切实防止农村集体经济组织内部少数人控制、侵害农民集体资产权益;防止农村集体经济组织由少数人员设立公司转移或者剥离集体优质资产;防止农村集体经济组织通过下设多层级公司的方式绕开民主决策,逃避民主监管;防止农村集体经济组织不经民主讨论决定,擅自对外投融资,参与市场竞争性行业。对于已经发生上述情况的,要及时予以纠正,切实保护好集体成员权益。 

(十二)加快推进农村集体经济组织和农村自治组织职能分离。认真贯彻落实《北京市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的若干规定》和《北京市农村集体资产管理条例》,在农村基层党组织统一领导下,加快推进村民委员会事务和集体经济事务分离工作。村内公益事业、村民自治公益性事务等由村委会负责;集体经济发展及集体经营性资产经营管理、土地等资源性资产的经营管理及开发利用等由农村集体经济组织负责。逐步探索村集体经济组织和村民自治组织实行账务分离,明确村集体经济组织与村民自治组织的财务往来关系,进一步规范村集体经济组织承担的村级公益事业费用的使用和管理。有条件的地区可以试点村内公共服务、公益事业等公共管理支出由财政负担,农村集体经济组织不再承担。 

四、进一步规范股份管理,完善集体资产股份权能 

(十三)建立健全集体资产股东股份管理系统。村集体经济组织将集体经营性资产以股份或者份额形式量化到集体成员,作为其参加集体收益分配的基本依据,应当建立健全集体资产股东股份管理台账,建立股东备案制度,确保股权证书发放到位。要及时根据股东股份变动情况对股东姓名、身份证号、联系方式、股份数额或份额以及股份继承、转让、抵押担保、股份分配等情况进行整理和登记。利用全市集体“三资”监管平台,建立股东股权登记管理信息系统,推进股东股份台账登记信息化、动态化管理。切实保障农民对集体资产股份占有和收益权。 

(十四)分类引导股份固化。提倡集体资产股份固化管理。农村集体经济组织章程中已经约定实行固化管理的,应按照章程约定严格执行。各区可根据实际,在严格履行民主程序的基础上,积极探索股份固化到户的方式,采取新衍生人口通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法,按章程规定获得集体收益分配。股份管理要切实保护妇女儿童合法权益。对城市化进程较快及整建制农转居、没有或有少量农村集体土地的农村集体经济组织,提倡实行股份完全固化管理,新衍生人口可通过继承或者增资扩股获得股份。农村集体经济组织章程约定实行动态调整的,也应适当延长调整周期,保持股份相对稳定。对于剩余土地较多且增值较快、集体经济发展良好、具有较大发展潜力和空间的农村集体经济组织,可以采取5至10年为一个动态调整周期。已经量化给农转非人员的集体经营性资产股份,与其他成员股份相一致,不能无故收回,在股东自愿的基础上,可以通过合法继承、内部赠与或有偿转让、农村集体经济组织有偿收回等方式妥善处理,切实保护农转非人员的集体收益分配权。 

(十五)探索集体资产股份退出。现阶段,股份退出严格限定在本集体经济组织内部。股份退出主要有集体成员内部转让(赠与)和集体赎回两种方式。提倡采取集体成员内部转让(赠与)方式退出。对受让人或受赠人的持股比例进行控制,防止出现超大股东。严格限定集体赎回股份条件。对因特殊情形经民主决策允许赎回的,应在确保集体资产不流失的前提下,明确赎回的条件和要求,并对赎回成本进行严格控制。 

(十六)稳妥开展集体资产股份权能有序继承和抵押、担保。各区要按照保持集体资产的完整性和便于集体经济组织管理的原则,指导农村集体经济组织稳妥探索和规范集体资产股份权能继承。现阶段,集体资产股份在本集体经济组织章程规定的存续期内可以继承,作为其参与集体收益分配的基本依据。集体资产股份的继承,原则上本集体经济组织成员具有优先权,具体办法经成员(股东)民主决策同意后,由农村集体经济组织章程规定,应明确继承的程序、要求、权利、义务等。继承人为本集体经济组织成员的,要充分保障其参与集体经济的经营管理权益。按照农业部试点工作要求,在大兴区、海淀区审慎开展集体资产股份抵押担保试点。 

五、积极探索创新,发展壮大集体经济 

(十七)落实国家现有税收优惠政策。认真贯彻落实《财政部国家税务总局关于支持农村集体产权制度改革有关税收政策的通知》(财税〔2017〕55号),对进行股份合作制改革后的农村集体经济组织承受原集体经济组织的土地、房屋权属,免征契税;对农村集体经济组织进行清产核资收回集体资产而承受土地、房屋权属,免征契税。对因农村集体经济组织进行清产核资收回集体资产而签订的产权转移书据,免征印花税。 

(十八)加大推进农村集体产业结构升级力度。各区要按照全市“疏解整治促提升”的总体工作要求,根据区域功能定位,加大对农村集体经济发展的支持力度。对财政拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有,其中,形成的经营性资产可结合集体产权制度改革量化的股份比例量化为集体资产股份。结合地区实际,分类发展集体经济。平原地区农村集体经济组织要调整产业结构,退出高消耗产业,通过集体建设用地乡镇统筹利用,建设租赁住房等物业,加快发展符合首都功能定位的集体产业,实现“腾笼换鸟”和转型升级;山区农村集体经济组织要充分发挥绿水青山等资源优势,抓住机遇,结合沟域经济建设,大力发展乡村旅游和休闲观光产业,通过土地入股、联营联建等多种方式发展乡村酒店,促进乡村旅游提档升级,培育旅游品牌,发展壮大农村集体经济。 

(十九)通过合作进一步盘活利用好农村资产。进一步发挥村集体经济组织的带动和引领作用,通过村集体经济组织领办、参办农民专业合作社以及通过集体资产入股专业合作社等多种方式,在提高农民组织化水平的同时,促进集体增收。要大力发展集体经济组织主导或领办农民住宅合作社,进一步盘活利用农民闲置住房,发展特色民宿,增加农民财产性收入和集体经济收入。进一步引导和发展农产品产销专业合作社,提高土地产出率和资源利用率,增加集体和农民土地经营收入。 

(二十)创新集体资产经营机制。认真贯彻落实《北京市人民政府办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的若干意见》(京政办发〔2015〕40号),各区应制定标准和办法,明确一定标的额以上的农村集体资产必须进入市场公开交易。具备条件的农村集体经济组织,可以采取入股、合作等多元化经营方式引入社会资本,在确保农村集体经济组织及广大成员利益的基础上,审慎探索发展混合所有制经济,提高农村集体资产经营效率。 

六、强化组织领导,加大工作指导力度 

(二十一)统一思想,加强领导。深化农村集体产权制度改革,各区是统筹推进的责任主体,乡镇是组织实施的工作主体,集体经济组织是具体工作的实施主体。各级党委、政府和农村基层组织要充分认识深化农村集体产权制度改革的重要性、复杂性、长期性,把思想认识统一到中央决策部署上来。在深化改革中,既要鼓励创新、勇于实践,又要把控改革方向、有历史耐心,切实加强组织领导,积极稳妥推进改革。要切实加强对农村集体经济组织的监督、指导和服务,特别是要进一步加大对乡级集体经济组织以及整建制农转非后的农村集体经济组织的监督指导力度,切实保障好集体经济组织成员权益。 

(二十二)加强监督管理和工作指导。各区及各乡镇党委、政府要严格落实属地责任,切实履行集体经济监督管理职责,全面加强农村集体资产监督管理和工作指导。要切实防止部分乡镇、村以深化改革为由,不顾改革底线原则,通过资本运作、设立关联企业等手段,绕过民主决策,导致集体经济被内部少数人或外部资本控制,特别是对城市化进程较快、市场化程度较高、资产量大的农村集体经济组织,更要加大指导和监督力度,保障好广大集体经济组织成员的集体财产权益。 

(二十三)加强调查研究,及时解决改革中遇到的问题。各级主管部门要加强对农村集体产权制度改革及资产监管的调查研究,总结基层好的经验做法,发现问题及时研究,积极探索解决办法。注意挖掘基层集体经济发展典型,总结提炼,开展宣传推广。各区在改革中遇到重大疑难问题,要及时向市委农工委、市农委报告。 

               中共北京市委农村工作委员会 

               北京市农村工作委员会 

                           2017年12月25日